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曹叔亮教育博士
蒲公英独立评论员

营利还是非营利:民办高校的抉择

曹叔亮2017-07-16 17:18:05

新修订的《民办教育促进法》将于今年91日正式实施,近年来备受关注的民办学校分类管理终于尘埃落地,进入依法实际操作阶段。与此同时,为推动分类管理政策的有效实施,国务院及有关部委连续发布了《关于鼓励社会力量兴办教育促进民办教育健康发展的若干意见》以及配套文件《民办学校分类登记实施细则》《营利性民办学校监督管理实施细则》等;接下来,《民办教育促进法实施条例》也即将修订完成,以指导与推动地方政府出台促进民办教育发展的系列制度文件。对于450余所独立设置的民办高校与260余所独立学院来说,选择营利还是非营利是摆在面前的一道必选题。

政策:分类管理的必然趋势

经过长期的理论探讨与实践探索,民办学校分类管理的发展政策最终以法律的形式确定下来,将会对我国民办教育的未来发展产生重大影响。过去数十年民办高校是否营利的属性或定位不再模棱两可,截止今年8月底,民办高校必须明确在营利或非营利的队伍中选择站队。民办学校分类管理政策已经明确:在管理上,两类民办学校执行不同的会计制度、收费政策;在扶持上,对两类民办学校实行差异化财政扶持和税费优惠制度。可以预见,非营利民办高校将来会享受更多的财政支持与政策优惠,在政府部门的支持下发展空间将会更加广阔。

另外,两类民办学校将有不同的登记部门,非营利民办学校经教育或人社部门审批后,根据自愿原则到编制或民政部门登记;营利性民办学校到工商部门登记。这就意味着非营利民办高校可以参公管理,有机会享受公办高校或编制机构的部分优惠措施和政策支持;而营利性民办高校只能选择参企管理,按照企业化办学的要求实施办学活动,无法享受现有教育管理体制内的税收优惠和政策利好。政府部门引导民办高校选择非营利办学的发展形势已经非常明显,而且非营利民办高校将会成为我国未来民办高等教育的主力军,这是分类管理政策发展的必然趋势。

声音:分类管理的是非功过

近些年,关于民办学校分类的讨论始终存在两个方面:赞成与反对,时至今日,《民办教育促进法》已经修订完成并即将实施,反对者的声音依然时有耳闻。当然,无论是赞成者还是反对者,都有自己充分的理由。赞成者普遍认为,分类管理有利于政府教育管理部门更好地分类指导民办学校,有利于进一步明晰民办学校的产权归属,有利于促进民办教育的科学、规范、良性发展,等等。分管民办教育的原教育部副部长鲁昕也曾表示,“分类管理是推进民办教育健康发展的重要举措,也是世界各国私立教育发展规范的普遍做法”。分类管理之后,非营利民办学校将获得政府部门的更多政策支持。教育部另一位相关负责人曾说:“我们出台分类政策进行规范,是想把民办教育重新弄得眉目清晰一些再给予扶持。”显然,教育管理部门及其赞成者都不愿意政策扶持变成一本糊涂账,优先扶持非营利民办学校已经获得了广泛的社会认可。

但是,反对者从社会力量投资教育的主动性与积极性方面考虑,无论是从办学历史还是现阶段来看,民办高校从本质上来讲是追求合理回报或是长远合理回报的。如果对民办高校按营利性和非营利性进行分类,可能会限制营利性民办高校的发展空间,进而挫伤社会力量投资教育的主动性与积极性。另外,《民办教育促进法》关于民办学校在扣除办学成本、预留发展基金以及按照国家有关规定提取其他的必需的费用后,出资人可以从办学结余中取得合理回报的规定,与坚持教育的公益性并不矛盾,国家应当坚持和维护这一政策的连续性,并进一步明确取得合理回报的具体办法,使其更加规范和更具可操作性,切实保护社会力量投资教育事业的主动性与积极性,保障民办高等教育健康发展。

民办高校的分类管理政策即将进入实施阶段,其是非功过有待教育实践进一步检验。

态度:民办高校的三种选择

无论赞成还是反对,民办高校的分类管理政策已经成为法律条文,并即将正式实施,民办高校当前面临的选项只有两个:营利还是非营利,非此即彼。从目前民办高校举办者的态度来看,可以大体分为三种类型:

第一,坚持非营利办学。部分民办高校早在民办学校分类管理政策出台之前就明确选择非营利办学,一些企业家积极投入公益教育事业,无偿造福国家与社会,为民办高等教育发展做出无私贡献。成立于2013年的非营利性民办高校联盟,已从最初发起成立的26家民办高校发展到今天已有74家民办高校加入,而且成员还在不断增加。该联盟成立是深入推进非营利性和营利性民办高校分类管理的重大举措,体现了国家大力发展非营利性民办高等教育的政策导向,为探索符合我国国情的非营利性民办高校办学模式搭建了新的平台。

第二,倾向选择营利办学。部分民办高校从内心来说希望选择营利办学,但出于某种顾虑不愿意公开表态,在分类管理政策刚刚出台之际公开选择营利办学唯恐陷入枪打出头鸟的尴尬境地。民办学校分类管理政策明确规定,非营利性民办学校的举办者不取得办学收益,办学结余继续投入教育,形成的资产归学校法人所有营利性民办学校的举办者可以取得办学收益,办学结余依据国家有关规定进行分配,形成的资产归举办者所有,学校自主运营、自负盈亏。部分民办高校的举办者投资民办高等教育原本想取得更多的合理回报,如果选择非营利办学的话,将来的回报可能会少很多,而且担忧学校资产会被收归国有。

第三,保持观望态度。据笔者调研所知,有相当一部分民办高校在选择营利或非营利的态度方面保持观望、犹豫不决。一方面,他们希望民办高校能够在办学准入领域、办学筹资渠道、财政投入机制、政府购买服务、学生助学贷款、差别化用地、教师社保待遇等方面获得政府部门更多的政策支持与优惠待遇,如此便倾向于非营利办学另一方面,他们担心一旦选择非营利办学之后,却没有享受到上述政策优惠,但又不能随意转变为营利性办学,失去原先的高额回报,从而使学校陷入被动境地。在这种情况下,他们选择静观其变,做好两手准备。

展望:政策支持的决定作用

综上,民办高校的分类管理政策已经确定并即将实施,虽然社会各界仍然有一些观点上的分歧,民办高校的态度也各有不同,姑且可以称之为积极派、消极派和中间派,但是,分类管理政策以及后续的操作性细则与制度文件陆续将会出台。从政策执行的角度来看,当前民办高校分类管理政策的实施效果及民办高校的态度选择,关键在于中央政府对分类管理政策的推行力度与地方政府对分类管理政策的支持力度。

从目前中央政府的政策推进力度来看,无论是政策执行速度和强度,还是制度文件的出台频率和时间进度,无疑都符合分类管理政策实施的实际需要,相信接下来会有更多的操作性方案出台。但是,地方政府对分类管理政策的支持力度可能会有一定程度的不同,由于我国东部和中西部的经济能力、社会发展与教育水平存在较大差异,不同省份对分类管理政策的支持力度自然有所不同,对于一些经济欠发达、社会发展程度有限、教育水平原本不高的西部地区来说,如何加大分类管理政策的支持力度关系到政策实施效果与民办高校的分类选择。

因此,可以说,在中央政府强力推行民办高校分类管理政策的前提下,地方政府的配套政策及其支持力度就成为稳定积极派、拉拢中间派、吸引消极派的关键因素,甚至是决定性因素。


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