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劳凯声

首都师范大学特聘教授,首都师范大学学术委员会主任、中国教育政策评估与研究中心主任

教育治理的困境与超越

劳凯声 2016-11-22 17:28:13

从最近几年的研究来看,教育治理或者说学校治理是一个出现频率非常高的一个政策话语,但是如何来理解这概念?以及在实际当中会发挥一些什么样的政策影响,有关这样一个研究恐怕要有待进一步地深入。

治理理论的时空语境冲突

治理和我们传统所说的管理它的区别在什么地方?大致上说治理最早应该是在1995年20世纪90年代出现的一个概念。这个概念最初就是在国际范围里边,他涉及到还不是一个国内的问题,是一个国际范围里边公或私,个人或者是机构,由于在经营管理相互接触的过程当中,有很多这种相互、相关的利益要处理,因此构成的一种处理这些相关的一个方式。治理这个概念逐步由国际范围扩大到各个国家的内部,出现了治理这样一个概念。

我将治理的传统的管理之间的区别归结为以下四个方面。

一、权力结构不同。传统管理的权力结构是以统一领导为基础的。因此是一种纵向形的权力机构,也就是说他强调命令与服从一种,我们也可以把它叫科层制权力结构。而治理是以平等协商为基础的,表现出来是一个横向形的结构。治理的权力结构因为是不同利益相关者在一个共同的权力结构当中,大家都要就利益问题进行协调,因此治理的权力结构更强调的是不同意见的多元并存。

二、主体不同。传统管理的主体是一元化的,所以它的特点就是政令比较畅通,易于遵行。而治理的主体是多元化的,不同主体之间责任的界限相对是比较模糊的。在不同的相关的利益主体之间,主要是通过一种商谈机制,公共决策机制来达到最终的一致。

三、目的不同。传统的管理要达到的目的是集中,是统一,是支配。而治理要达到的目的是协调,更具有包容性,相互依赖和互动性。

四、管理依据不同。传统的管理更强调通过正式的制度,作为管理的基础来实施对学校的管理。而治理除了正式的制度之外,他还强调非正式的制度和主体之间的一种持续的相互作用。

国家简政放权与教育治理

国家教育权的确立是从国家举办公立学校、建立公共教育制度开始的。从公共教育制度的建立开始,对学校教育机构的组织和调控就成为现代国家的一项基本的权力和责任,并成为国家公共事务的一个重要组成部分。国家通过设置公立学校控制公立学校,建立公共教育的一套体制、机制,最终来控制这个公立学校。

在第二次世界大战结束的时候,这种以国家垄断为基本特色的公立学校体制已经基本成熟。发展到20世纪80年代,在中国以及世界上其他国家同时爆发了一场“公立学校的重建运动”。这场运动就是要重构国家和公立学校的关系。因此各国几乎做着同一件事情——国家要压缩自己的权力,要改变自己的功能,要赋予学校更大的办学自主权。这点在中国我们有一个独特的政治概念叫做简政放权。

“简政放权”从1985年中国教育体制改革的时候提出,到现在的2010年中长期发展规划纲要,一直是一个一以贯之的政策。但是放权本身并不是目的,而放权以后我们如何能够通过行使这部分权力,提高公立学校的办学效益,满足社会对教育的需求,这才是简政放权的目的。

公立中小学校定位与教育治理

我国现行的教育法规定,中国的教育是一个全口径的学校法人制度,也就是说只要符合法律规定的法律要件都可以取得法人的资格。这是一件非常了不得的事情,因为在全世界只有中国是这样做的。

但是问题在实施过程中也逐渐展现出来,中小学的责任能力和教育能力不能相匹配。按照民法37条规定,必须有独立承担民事法律责任的能力,但是中小学没有。这也是在给中小学校定位的时候不得不考虑的问题之一。我前几年在研究这个问题的时候提出要建立中小学校的政府连带责任制,通过一种连带责任机制来加强政府对中小学的这样一种责任。另一种方式就是建立“准备金”制度,政府拿一点钱,其他社会组织拿一点钱,这点钱放在那,一旦学校出现了学生伤害事故,学校或者是老师有过错,那么要承担法律责任的时候,有准备金先支付。

最后引用前教育部长袁贵仁老师的一段话,2014年在教育领域推行教育治理的时候,在教育工作大会上做了一个讲话,他说,当前的教育工作还存在不少问题,这些问题,原因有很多,究其根本,不在学生、不在教师,也主要不在书记校长,而在教育管理部门,在于管理理念落后、管理体制落后,以及由此带来的管理方式落后、管理能力落后。

(本文为劳凯声在11月18日首都师范大学、北京市教育学会联合主办的“全国基础教育学校治理创新论坛”上的讲话,有删改)

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